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企業(yè)申請破產(chǎn)，為何卻被法院拒之門外？

今年兩會期間，政協(xié)一次小組會議上，當(dāng)談起國企破產(chǎn)問題時，一家央企董事長道出了自家遇到的煩心事。

兩年前，這家央企下屬的一家西南地區(qū)的企業(yè)在重組失敗后，向法院申請破產(chǎn)。在解決了一系列問題后，這家企業(yè)終于達(dá)到了《破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)條件。但令人不解的是，企業(yè)卻被“堵”在了法院門口，“進(jìn)”不去。原因是“地方政府不支持，法院不愿意受理”。

無奈之下，該董事長給省領(lǐng)導(dǎo)寫了封信，最終，行政力量介入后，法院才受理了這家國企的破產(chǎn)案。

“商事制度改革下，企業(yè)辦‘出生證’容易，辦‘死亡證’難?！边@家企業(yè)的故事引發(fā)了政協(xié)委員們20分鐘的討論。

“法院受理破產(chǎn)案件，費時費事不討好，影響結(jié)案率，所以沒有積極性?！闭f起破產(chǎn)二字，一位政協(xié)委員一臉無奈。

金杜律師事務(wù)所合伙人趙坤成處理破產(chǎn)案件長達(dá)16年，在他所處理的案件中，部分國企破產(chǎn)程序長達(dá)兩年甚至更久。

清理僵尸企業(yè)難，清理國有僵尸企業(yè)更難。

企業(yè)敢破產(chǎn) 法院不敢接

1986年12月，《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》出臺，但該法僅適用全民所有制的國有企業(yè)，而且是試行。2006年，新《破產(chǎn)法》頒布，不僅實現(xiàn)了不同類型企業(yè)破產(chǎn)在法規(guī)上的統(tǒng)一，還給企業(yè)破產(chǎn)設(shè)立了清算、重整、和解三個窗口。但專業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)法有了，破產(chǎn)案件卻少了。

數(shù)據(jù)顯示，2007年，企業(yè)破產(chǎn)案4200件，隨后逐年下降，到了2012年，減少至2100件。與在工商行政管理部門吊銷、注銷的企業(yè)數(shù)量對比，進(jìn)入司法程序的企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量較少。

中國政法大學(xué)企業(yè)重組與破產(chǎn)研究中心主任李曙光提供了一組數(shù)據(jù)：我國適用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量不足美國的0.2%和歐盟國家的1.16%。我國2014年每千家公司進(jìn)入破產(chǎn)程序的數(shù)量僅為0.11戶，明顯低于歐盟平均70戶的數(shù)量。

有法學(xué)界人士認(rèn)為，數(shù)字逐年下降，不一定是申請破產(chǎn)的企業(yè)少，也包括有的企業(yè)被一些法院拒之門外?！安皇欠l有問題，而是運用當(dāng)中出現(xiàn)了問題?！痹谮w坤成看來，這首先反映出一個不能規(guī)避的問題：審判力量不足。

“破產(chǎn)案件涉及多部法規(guī)，如公司法、證券法……對法官也提出很高要求?！壁w坤成說。

“還有法官內(nèi)部考核問題”，在近期發(fā)布的一篇文章中，李曙光提出，法院內(nèi)部的績效考核機(jī)制，對辦理破產(chǎn)案件的法官不利。

“有的法官不想接破產(chǎn)案件?！毙隆镀飘a(chǎn)法》對案件受理作出了相應(yīng)的限期規(guī)定，但趙坤成發(fā)現(xiàn)，自己遇到的案子極少能在期限內(nèi)立案。

一位有多年審理破產(chǎn)案件經(jīng)驗的法官告訴記者，法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量的減少，既有外部環(huán)境問題，也有法院內(nèi)部問題。

“一些法院的考核體系是以數(shù)量論英雄，辦一個破產(chǎn)案件可能要花幾年時間，這影響法官去處理企業(yè)破產(chǎn)案件的積極性?！痹谶@位法官看來，越是沒人愿意受理，問題就積得越多；問題越多，法院處理就越難。“這逐漸形成一個惡性循環(huán)。”

趙坤成說，按規(guī)定，只有上市公司、金融行業(yè)的企業(yè)申請破產(chǎn)時，才需要最高院批準(zhǔn)?！暗恍┑胤椒ㄔ和哑飘a(chǎn)案件再上報給上級法院?！薄胺ㄔ嚎紤]的問題比較多，土地、人員，甚至還有企業(yè)是否假破產(chǎn)的問題?！?

有人對立案登記制度的實施寄予厚望，希望借此解決這種問題。中國人民大學(xué)破產(chǎn)法研究中心主任王欣新在一篇文章里說，去年5月1日，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》施行，立案登記制的司法改革大幕在中國拉開，但這兩個文件都沒有明確規(guī)定破產(chǎn)案件是否也實行立案登記制。

深圳市中級人民法院曾在公告中提出，破產(chǎn)案件不適用立案登記制的理由之一，是“破產(chǎn)案件受理后,債務(wù)人的財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)依法均由管理人接管，債務(wù)人的權(quán)利能力和行為能力均受到重大影響，故破產(chǎn)案件不適用立案登記制”。

趙坤成寄望于法院“破產(chǎn)庭的建立”，希望這能為僵尸企業(yè)破產(chǎn)打開一條通道。

今年2月，全國部分法院依法處置“僵尸企業(yè)”調(diào)研及工作座談會在杭州召開，最高人民法院審委會專職委員杜萬華要求，人民法院要建立清算和破產(chǎn)案件審判庭，加強(qiáng)破產(chǎn)審判隊伍專業(yè)化建設(shè)。

趙坤成表示，現(xiàn)在僅有深圳、佛山等地的法院有破產(chǎn)庭，如果各地法院都建立了破產(chǎn)庭，會有利于破產(chǎn)案件的受理?！摆厔菔呛玫?，但仍然需要一個過程?！?

政府哪些該管 哪些不該管

趙坤成發(fā)現(xiàn)，在破產(chǎn)過程中，國企很難給自己做主。

比如在破產(chǎn)路徑選擇上，是清算還是重整？企業(yè)主管部門和地方政府在這個問題上“較勁”得厲害。去年他接手了一個案子——一家央企申請破產(chǎn)，就出現(xiàn)了企業(yè)主管部門和當(dāng)?shù)卣按蚣堋钡默F(xiàn)象，主管部門想清算，地方政府堅決不同意：必須重整！

考慮到稅收和就業(yè)，地方政府千方百計希望企業(yè)“活”下來。最后，地方政府贏了。在清算還是重整這個問題上，企業(yè)足足耗費一年，法院因為沒有地方政府同意，一直沒立案。

趙坤成告訴中國青年報·中青在線記者，和民企不同，國企破產(chǎn)不是債權(quán)人和股東點頭，法院就能受理，還需要上級主管部門、地方政府的批復(fù)，還要求有企業(yè)維穩(wěn)的預(yù)案等。

盡管新《破產(chǎn)法》實施后，為了讓一些僵尸企業(yè)順利進(jìn)入破產(chǎn)程序，政府在后面“推了一把”。對員工多、小額債權(quán)人多、股東多的企業(yè)，政府在維護(hù)穩(wěn)定上起到很大作用。

李曙光認(rèn)為，許多地方政府出于政績需求或為了保持與主要信貸銀行的“優(yōu)良信用”關(guān)系，對僵尸企業(yè)采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財政輸血，甚至以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。

趙坤成認(rèn)為，在國企破產(chǎn)問題上，政府首先要解決好和法院的分工問題?！胺ㄔ鹤龀绦蛏显撟龅氖虑?，政府不要干涉太多。比如，在管理人選擇和重組方選擇上?！?

在李曙光看來，盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并通過搖號選取破產(chǎn)管理人，但最主要的方式還是通過政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清算組來應(yīng)對破產(chǎn)問題。政府介入在個案中或許有一定合理性，但大范圍采用，就意味著破產(chǎn)的非市場化運作，造成了破產(chǎn)程序運轉(zhuǎn)專業(yè)性不強(qiáng)，擠壓了市場中介組織發(fā)揮作用的空間。

他建議，相關(guān)國資管理部門與地方政府應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)匯集一批專家型企業(yè)家，更應(yīng)以開放心態(tài)引進(jìn)民企與戰(zhàn)略投資企業(yè)家介入僵尸企業(yè)的拯救與處置。

“資產(chǎn)處置不當(dāng)，可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，進(jìn)而損害債權(quán)人利益，還可能造成資源浪費，不能有效盤活資產(chǎn)，無法充分發(fā)揮資產(chǎn)的造血功能。”趙坤成認(rèn)為，國有資產(chǎn)的處置，在新法沒有出臺之前問題很多，現(xiàn)在的總體趨勢是越來越規(guī)范、嚴(yán)格，問題也在減少。

“雖然問題少了，但形勢仍然嚴(yán)峻，要多考慮公平與效率的平衡問題、行政審批與司法裁判的沖突問題、國資監(jiān)管與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的協(xié)調(diào)問題?！壁w坤成告訴記者。

他認(rèn)為，在安置員工問題上，政府也要多些行動?！耙簧婕皢T工，問題就特別復(fù)雜。”比如，沒有簽合同的員工算不算國企員工？哪些人留哪些人走？員工欠薪欠保的問題如何解決？“法院一般只看企業(yè)有沒有相關(guān)的處置預(yù)案，還有就是政府給不給兜底?！?

今年的政府工作報告中提出，中央財政將安排1000億元專項獎補(bǔ)資金，重點用于職工分流安置。

趙坤成建議，這筆錢應(yīng)該優(yōu)先給實施破產(chǎn)清算的企業(yè)用?！罢龅氖窃谡呱献龊弥С?，比如維穩(wěn)預(yù)案的制定、安置補(bǔ)償?shù)??！?

盡管嚴(yán)格來說，破產(chǎn)是市場化的選擇，政府不需要做任何事情，但對于國企的破產(chǎn)，李曙光認(rèn)為，現(xiàn)在政府最應(yīng)該做的就是從財政中拿出一筆錢，對下崗職工進(jìn)行再培訓(xùn)，幫他們再就業(yè)。

國企破產(chǎn)處理要提高效率

國企破產(chǎn)周期長，有的長達(dá)兩年甚至更久。這在法學(xué)界看來并不奇怪，因為國企面臨的困難，往往比民營企業(yè)多。

比如對重整方案的選擇。趙坤成說，國企要重整，誰來接盤很重要，這不僅要看是來自哪個行業(yè)的企業(yè)，還要看企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、營利能力等，有的甚至要看是否愿意幫地方政府承擔(dān)社會責(zé)任。

在資產(chǎn)處置上，一些老國企，資產(chǎn)來源“五花八門”，很難界定。

在債權(quán)人的利益保護(hù)上，更需要加以平衡。“國企的債權(quán)人可能有銀行、供應(yīng)商，甚至可能有高利貸。還債資金的來源從哪兒來，這是法院要考慮的，也是地方政府要考慮的。”趙坤成認(rèn)為，每個債權(quán)人的訴求都不一樣，而且涉及現(xiàn)金、股票、股權(quán)等。

李曙光認(rèn)為，破產(chǎn)法已運行9年，還有與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不適應(yīng)的地方?？梢越梃b一些國家管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗，設(shè)立破產(chǎn)管理局。“建立破產(chǎn)管理局是國際上比較成熟的經(jīng)驗，它是專門處理破產(chǎn)問題的機(jī)構(gòu)?！?

此外，李曙光發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)制度在運行中存在地方保護(hù)主義，政府干預(yù)破產(chǎn)市場化運作機(jī)制的程度較深。這就要求政府在政績考核制度上調(diào)整，打破以往的政績預(yù)期，引導(dǎo)地方政府從長遠(yuǎn)利益出發(fā)作判斷，積極推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

趙坤成認(rèn)為，在新破產(chǎn)法實施過程中，有很多規(guī)定還不能真正有效率地實施。比如法律規(guī)定，人民法院受理破產(chǎn)申請后，有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施應(yīng)當(dāng)解除，執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)中止。

比如，有房產(chǎn)的企業(yè)在申請破產(chǎn)前往往已經(jīng)有民事訴訟，相關(guān)法院對房產(chǎn)進(jìn)行了凍結(jié)查封?！坝械陌缸由踔劣?0多道查封令，涉及近20個法院?！卑凑掌飘a(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)申請被受理后，這些法院應(yīng)該主動解除查封。但趙坤成發(fā)現(xiàn)，實踐中，很少有法院解除查封，多是通過協(xié)調(diào)解決，“浪費審判資源?！?

另一個涉及效率的問題是，破產(chǎn)案件的處理時間，對于一些國有上市公司十分關(guān)鍵。比如上市企業(yè)因為凈資產(chǎn)為負(fù)被停盤，要想恢復(fù)上市必須在下一個會計年度轉(zhuǎn)為正，如果在下一個年度，資產(chǎn)由負(fù)轉(zhuǎn)正，就需要企業(yè)在做年度報表之前把破產(chǎn)重整的流程走完。“這有時間上的要求，需要在案件受理、決策過程中，提高效率，但一些國企有時候效率低，能不能在一年之內(nèi)完成這個工作，是一個問題。”趙坤成說道。

國企改革專家、上海天強(qiáng)管理顧問公司總經(jīng)理祝波善更關(guān)注的，則是僵尸國企是通過兼并重組，還是通過破產(chǎn)重整完成改革。

當(dāng)前中央撥款的1000億元，應(yīng)該給哪些企業(yè)先用？趙坤成說，在處理僵尸企業(yè)的問題上，千萬不要從上到下下指標(biāo)，通過上報的方法或許更好。

本文章摘自《中國青年報》。